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“提高水環境質量與保障水生態安全并重” ——全國人大代表呂忠梅談水污染防治法修改

瀏覽次數:811    作者:fcjc    發布時間:2016-03-03 11:08:31    字號:        

《水污染防治法》是生態文明制度體系的重要組成部分,是加快生態文明制度建設的重要著力點之一。為從制度上更有效地應對水污染防治的新任務、新要求,《水污染防治法》的修改已列入十二屆全國人大常委會五年立法規劃。前不久,全國人大環資委也明確表示,將促進盡早將水污染防治法修改草案提請全國人大常委會審議。如何修改水污染防治法也是近幾年全國“兩會”期間,人大代表、政協委員們關注的重要議題之一。2016年全國“兩會”前夕,記者就此問題采訪了全國人大代表呂忠梅。


  為什么強調要明確修法的基本目標?


  修法的目標定位是修改后全部法律條文價值目標的體現。如果沒有明確的目標做指引,那么修法活動將是盲目的、任意的


  中國環境報:在您看來,新形勢下,水污染防治法的修改應當明確什么樣的目標定位?


  呂忠梅:需要把握好三點。


  1.是全面修訂而不是簡單修改


  《水污染防治法》1984年頒布后歷經了1996年、2008年兩次修改,但都沒有擺脫“以污染防治為主、以環保部門為主、以城市為主”的思路;沒有把水生態安全、公眾健康、管理體制、城鄉一體等當前最該解決的問題作為修法的重點。


  黨的十八大以來,中央提出了關于生態文明建設的新思想、新舉措,為包括《水污染防治法》在內的相關法律立改廢釋提供了新的重要指引。因此,應當充分利用這次寶貴的修法機會,適應生態文明建設的新形勢、新要求,系統、深入地分析現行《水污染防治法》存在的不足與問題,對其進行全面修訂。


  2.立法目標應體現時代要求


  現行《水污染防治法》第一條規定的立法宗旨為“防治水污染、保障飲用水安全”,現在看來,這個定位太窄,不能很好適應國家水安全戰略的需求。


  習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上提出“總體國家安全觀”,“生態安全” 已經成為國家安全體系的重要內容之一。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》也明確提出“以提高環境質量為核心” 的環境治理新目標。


  水是生命之源、經濟之源、社會之源、文化之源,是一個國家資源中的戰略之源,因此,水安全不僅是生態安全的重要環節,也是國家安全不可缺少的內容,我們要從這樣的高度來確定《水污染防治法》的立法宗旨,將其提升為“提高水環境質量、保障水生態安全”,為綠色發展和國家安全作出應有貢獻。


  3.修法應貫徹新環保法的理念和制度


  2015年1月1日實施的新環保法對如何處理環境與發展關系、國家的環境保護基本職能等根本性、綜合性問題做出了原則性規定,是我國環境保護領域的基礎性法律。其所建立的基于環境承載能力的綠色發展模式和多元共治的現代環境治理體系,所確立的“環境保護優先”原則和保障公眾健康的整體主義價值理念,以及設定的相關體制機制為環境保護領域單行法修訂提供了依據。


  《水污染防治法》的修訂應充分貫徹新環保法的理念和基本制度,將其在水污染防治領域深化、細化。同時,由于新環保法提供的司法資源不足,《水污染防治法》在修訂時可以在這方面進一步完善。


  實現上述修法目標應當遵循什么指導思想?


  十八大以來,在“五位一體”總體布局的戰略高度上,我國更加重視生態文明建設。十三五規劃更明確提出了綠色發展理念,在此背景下,修法應當體現時代特色和社會經濟發展需求


  中國環境報:您認為在中央對生態文明體制改革已作出頂層設計的背景下,水污染防治法的修訂應當遵循什么思路?


  呂忠梅:當前,水污染防治法的修訂應當適應全面深化改革和經濟社會發展的需要,做到十個結合。


  1.推動綠色發展方式、生活方式與應對水污染相結合


  單純、被動地應對水污染而不調整涉水產業結構、不改變人們的生活習慣,是無法從根本上解決水污染問題的。《水污染防治法》的修訂需要通過科學評價、制定并實施規劃、區劃及相關經濟技術政策,推進清潔生產,加強對重點區域、重點行業、重點企業的監控等制度設計,加快涉水產業轉型升級,推動建立基于水環境承載能力的綠色發展模式,引導全社會形成保護水環境、水生態的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式。


  2.風險預防與事后治理相結合


  正如全國人大常委會執法檢查組在關于檢查《水污染防治法》實施情況的報告中指出的那樣,“一些地方產業布局不合理,約80%的化工、石化企業布設在江河沿岸,帶來較高環境風險隱患”。要實現對水生態安全的保障,《水污染防治法》不能滿足于對水污染后果和水污染危害的防治。還需要通過風險識別、評估、預警、監管等制度設計,加強對產業布局、公眾健康等水環境風險的預防和消弭,提高水生態風險防控能力。


  3.流域管理與區域管理相結合


  水天然具有流域性,但流域通常被人為地分割為若干個行政區劃,現行《水污染防治法》等相關立法建立的是按行政區劃、按條條實施管理的體制,有悖于水資源的自然屬性和生態屬性。對包括水污染在內的涉水事務實行區域管理雖然有一定必要性,但這種模式缺乏流域生態系統的綜合考慮,導致區域間各自為政、以鄰為壑、權力競爭嚴重。


  實行流域管理、統一管理是世界各國水資源管理和保護的普遍做法,《水污染防治法》的修訂應當借鑒這些成功的水事立法經驗,建立流域水資源保護和水污染防治制度,實行聯防聯控和流域共治。


  4.城市與鄉村相結合


  現行《水污染防治法》的絕大部分制度針對城市和工業污染控制設計。這部法律實施以來,城市水污染和工業污染源控制也的確取得了一定成效。但由于缺乏對農業源和生活源的有效控制,面源污染形勢嚴峻,在一些地區面源排放的貢獻率已經超過了城市和工業點源,城市水污染向農村轉移也呈加速趨勢。


  面對現實,《水污染防治法》的修訂必須改變,堅持工業與農業、生產與生活、點源與面源治理并重,統籌城鄉水污染防治工作。根據城鄉水環境質量、水生態安全保障的不同特點采取不同的法律對策,建立不同的制度,在完善城市水污染控制制度的同時,設立農村水污染控制的專門制度,加大農業面源污染防治力度,統籌農村飲水安全、改水改廁、垃圾處理,推進種養業廢棄物資源化利用、無害化處置。


  5.水質與水量相結合


  現行《水污染防治法》偏重環保部門對控制水污染物排放、水污染治理等水質管理問題。但水質與水量是水生態安全保障問題的兩個制約性因素,它們的聯系并不會因為“部門立法”、“部門分工負責”而自動分離。這就需要認真考慮協調水質與水量管理之間、環保與水利等部門之間的關系,建立水生態安全保障的協調、協同機制。


  《水污染防治法》的修訂應超越部門利益,從國家安全、生態安全的戰略高度,綜合決策,建立水質與水量并重的協調治理體系,根據水的自然屬性、經濟屬性、社會屬性設立制度、完善措施。


  6.水污染治理與水生態保護相結合


  生態與水相輔相成,有了良好的生態,水體的自凈能力就會得到維系;有了水質與水量的保障,良好的生態就會得到有效保護。《水污染防治法》的修訂既要抓好水污染治理,更要注重水生態保護。確立保護優先、自然恢復為主的基本方針,建立水生態保護與修復制度體系,增強水生態服務功能和水生態產品生產能力。


  7.政府管理與社會、公眾治理相結合


  水污染治理是典型的社會公共事務,政府管理固然不可或缺,但僅憑政府力量無法完全應對。《水污染防治法》的修訂必須打破“行政管理法”的思維定勢,建立政府、社會、公眾等多方參與的水環境治理體系。通過信息公開、公眾參與制度,建立、健全公眾利益表達、利益協調、利益保護機制,引導多元主體依法行使權利、表達訴求、解決糾紛,在全社會范圍內形成水污染治理合力。


  8.有形之手與無形之手相結合


  水是公共產品,無論是水生態保護與修復,還是水污染治理,都要充分發揮市場和政府這“兩只手”的作用。《水污染防治法》的修訂應當充分運用稅收、信貸、基金、補貼、排污權交易等經濟杠桿,建立水環境治理和水生態保護的市場體系。既要使市場在水污染防治過程中發揮作用,也要使政府切實履行職能,做好水環境治理方面的統籌規劃、政策引導、制度保障工作。


  9.污染者責任與監管者責任相結合


  水污染問題的頻發固然與污染者的排污行為直接相關,但一些政府及其相關職能部門的決策失誤、履責不力問題,也需要有針對性地予以解決。


  《水污染防治法》的修訂既要強調企業和公民的主體責任,更要特別強調依法行政和政府責任。既要強調相關主體的“守法”義務,更要建立完善的政府問責機制、建立完善的水污染防治法律責任制度和救濟機制,明確環境侵害責任制度、環境公益訴訟制度、環境行政責任制度、刑事責任制度等,以充分體現法律的強制性和權威性。


  10.嚴格執法與強化司法相結合


  法律的生命在于實施,司法是最正式也是最終的法律實施機制。如果法律制度不能通過司法加以實施,那么再完美的法律條文也只能是“無牙的老虎”。


  現行《水污染防治法》絕大多數為行政管理規范,為司法介入水污染糾紛解決提供的制度空間十分有限。《水污染防治法》的修訂應高度重視司法定紛止爭、維護和恢復法律秩序的功能,充分發揮司法重塑水污染防治社會關系的作用,改變過去過于依靠行政機制、措施手段單一的局面,建立行政機制與司法機制協同、執法與司法銜接的多元共治格局。來源:中國環境報


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